浙江松陽(yáng)縣橫崗村地處山地，以前村民沒(méi)錢(qián)翻新房屋，很多老房子保留了下來(lái)，現(xiàn)有縣級(jí)文物保護(hù)點(diǎn)1處、歷史建筑6處。后來(lái)舊村改造，原有的舊村閑置了下來(lái)。優(yōu)美的環(huán)境、古樸的建筑，引起很多旅游投資商的關(guān)注，當(dāng)?shù)卣块T(mén)抓住機(jī)遇，從土地這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題入手，把舊村土地征為國(guó)有，把房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)打好了基礎(chǔ)……

像浙江松陽(yáng)縣一樣，我國(guó)很多鄉(xiāng)村都有閑置資產(chǎn)值得利用。近日，在2018年全國(guó)旅游工作會(huì)議上，國(guó)家旅游局提出，積極推動(dòng)農(nóng)村閑置農(nóng)房開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游，盤(pán)活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，拓寬農(nóng)民增收渠道。

盤(pán)活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，土地問(wèn)題是關(guān)鍵。實(shí)際上，早在2015年，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地提出了一系列支持政策。近日，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，其中多項(xiàng)政策涉及鄉(xiāng)村旅游用地。既鞏固了原有支持政策，又有突破創(chuàng)新之處，引起廣泛關(guān)注。

“支持”“防止”并重

據(jù)了解，此次《通知》延續(xù)以往政策導(dǎo)向，提出了一些旅游用地支持政策。比如，土地利用總體規(guī)劃可預(yù)留少量用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等;發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可獲建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì);鼓勵(lì)土地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，利用閑置宅基地和民房建設(shè)鄉(xiāng)村旅游體驗(yàn)活動(dòng)場(chǎng)所等。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的浙江湖州，在旅游用地方面有很多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于此次新發(fā)布的土地政策，湖州市旅游委員會(huì)主任干永福說(shuō)，近年來(lái)，國(guó)家及各地對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地的支持力度越來(lái)越大，這有利于改善鄉(xiāng)村旅游用地難的問(wèn)題，為鄉(xiāng)村旅游大發(fā)展提供了寬廣堅(jiān)實(shí)的政策支撐。

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院教授李柏文提出，一系列旅游用地支持政策的出臺(tái)將在很大程度上合理解決鄉(xiāng)村旅游用地瓶頸，夯實(shí)鄉(xiāng)村旅游的空間載體，有利于吸引資本進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游業(yè)，推動(dòng)旅游成為鄉(xiāng)村振興的主流產(chǎn)業(yè)。

紅點(diǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展有限公司(新加坡)總裁沈榮大長(zhǎng)期關(guān)注旅游項(xiàng)目規(guī)劃開(kāi)發(fā)，他認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目需要一些公共節(jié)點(diǎn)的服務(wù)設(shè)施，國(guó)家出臺(tái)政策對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行土地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，有利于鄉(xiāng)村旅游的真正發(fā)展。而且，政策中提到的零星點(diǎn)狀的供地措施，給予鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)很大的空間。

然而，與以往不同的是，此次《通知》明確提出了幾項(xiàng)“防止”，比如嚴(yán)防變相搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā);充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制。

北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院院長(zhǎng)厲新建認(rèn)為，土地(包括宅基地)是鄉(xiāng)村居民的最后保障，如果用益物權(quán)不能得到保障，就會(huì)使鄉(xiāng)村居民最后的保障喪失。鄉(xiāng)村土地開(kāi)發(fā)中應(yīng)注意，鄉(xiāng)村居民應(yīng)以合作方參與其中，而不是一次性買(mǎi)賣(mài);應(yīng)注意結(jié)合鄉(xiāng)村旅游等持續(xù)性產(chǎn)業(yè)，保障增值收益;應(yīng)形成鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)等代表鄉(xiāng)村居民利益的相關(guān)組織，以集體的力量保障合理合法權(quán)益。

李柏文也認(rèn)為，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是土地的一次性使用，不利于土地長(zhǎng)期利用，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村城市化現(xiàn)象。“外部侵占控制”不利于和諧旅居環(huán)境的營(yíng)造?？刹扇】刂莆飿I(yè)銷(xiāo)售比、外部資本占比、居民參與比例等措施。

鼓勵(lì)改革創(chuàng)新

此次《通知》提出了一些旅游用地支持政策，其中很多政策表述是“鼓勵(lì)”“探索”等，為各地創(chuàng)新留足了空間。

干永福表示，下一步將深入研究《通知》，與國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村旅游用地改革和創(chuàng)新措施，堅(jiān)持開(kāi)展低丘緩坡“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地改革試點(diǎn)，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目用地“點(diǎn)狀布局，垂直開(kāi)發(fā)”，重點(diǎn)在點(diǎn)狀供地、坡地村鎮(zhèn)、設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)融地、平臺(tái)用地、盤(pán)活存量、合股用地、流轉(zhuǎn)用地8個(gè)方面進(jìn)行有效探索。

厲新建建議，在現(xiàn)有政策支持下，一方面，可以探索原有土地上方架空發(fā)展，包括連廊通道以及一些架空式鄉(xiāng)村旅游建筑物的發(fā)展。另一方面，可以考慮利用閑置宅基地和民房，進(jìn)行城鄉(xiāng)居民資源置換或合作開(kāi)發(fā)利用。

李柏文提出，旅游是鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用的重要方式，為鄉(xiāng)村帶來(lái)市場(chǎng)的同時(shí)增加了農(nóng)林產(chǎn)業(yè)的附加值。各地靈活用地有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，比如陽(yáng)朔、黃山、大理、麗江等地利用民宅或“空心村”，建設(shè)了精品民宿群落，極大地提高村民民居文化保護(hù)意識(shí)。

沈榮大指出，隨著國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了一些土地荒廢的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村旅游提供了一個(gè)良好的解決途徑。比如無(wú)錫田園東方項(xiàng)目，土地承包與經(jīng)營(yíng)分離，村民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，享受分紅。

堅(jiān)持“底線思維”

此次《通知》提到了“不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌”等前提。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展，繼續(xù)堅(jiān)持底線思維。

對(duì)此，干永福很有感觸，他說(shuō)，十多年來(lái)，湖州鄉(xiāng)村旅游堅(jiān)定不移地踐行“兩山”重要思想，走出了一條鄉(xiāng)村旅游發(fā)展“湖州之路”。堅(jiān)持底線思維，避開(kāi)耕地，限制基礎(chǔ)設(shè)施范圍，尤其是道路寬度和停車(chē)場(chǎng)面積，禁止大開(kāi)大挖，做到“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”。

厲新建認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游的底線就是不破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌，不破壞鄉(xiāng)村生態(tài)和人文環(huán)境，不破壞鄉(xiāng)村居民追求美好生活的資源和產(chǎn)業(yè)依托，否則發(fā)展鄉(xiāng)村旅游就失去了意義。盡量在鄉(xiāng)村發(fā)展小型化、精致化、分布式的鄉(xiāng)村旅游設(shè)施。

李柏文也認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)守“生態(tài)紅線”“耕地紅線”“文保紫線”“水保藍(lán)線”“鄉(xiāng)居天際線”等。建議劃定保護(hù)區(qū)域，分級(jí)管控;控制建筑密度和建筑高度，去城市化;規(guī)定自營(yíng)比例，嚴(yán)防地產(chǎn)化;建立責(zé)任終身追究制度，強(qiáng)化督查;此外還要配套獎(jiǎng)懲機(jī)制與政策。