針對上文提出的問題, 需要國家、地方和規(guī)劃3個層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并制定相關對策。在堅持國家總體方針政策不變的前提下, 國家探索出一套適用的農(nóng)家樂用地分類標準, 地方政府要勇于嘗試, 推出更加細化的管理辦法, 取得經(jīng)驗后逐步推廣, 并通過城鄉(xiāng)規(guī)劃和法律制定等手段來保障政策的有效執(zhí)行, 共同達到農(nóng)家樂規(guī)范化發(fā)展的目的。

國家層面:編制統(tǒng)一的農(nóng)家樂用地分類標準

互補性

《全國土地分類標準》以切實保護耕地為出發(fā)點, 立足土地資源的現(xiàn)狀對農(nóng)用地進行詳細分類, 包括耕地、林地、園地、牧草地及其他農(nóng)用地;《城鄉(xiāng)用地分類標準》和《村莊規(guī)劃用地分類指南》則從城鄉(xiāng)發(fā)展的角度對建設用地進行詳細的分類, 包括城鄉(xiāng)居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、區(qū)域公用設施用地、特殊用地和采礦用地, 而農(nóng)家樂用地只涉及其中的城鄉(xiāng)居民點建設用地。在編制統(tǒng)一的農(nóng)家樂用地分類標準時, 應該關注各自的側(cè)重點, 既要體現(xiàn)對農(nóng)用地和生態(tài)環(huán)境的保護, 保障農(nóng)民權益, 又要適宜城市發(fā)展, 滿足人類活動的需要。

適用性

統(tǒng)一后的用地分類標準要以農(nóng)家樂為前提, 厘清容易混淆的分類, 如《全國土地分類標準》中的“灌溉水田”與“水澆地”;合并名稱不同、內(nèi)涵相近的分類, 如《全國土地分類標準》中的“農(nóng)用地”與《城鄉(xiāng)用地分類標準》《村莊規(guī)劃用地分類指南》中的“農(nóng)林用地”均指耕地、園林、林地、牧草地及用于畜禽養(yǎng)殖的設施農(nóng)用地, 《全國土地分類標準》中的“未利用土地”與《城鄉(xiāng)用地分類標準》《村莊規(guī)劃用地分類指南》中的“其他非建設用地”;祛除與農(nóng)家樂無關的分類, 如《全國土地分類標準》中的“城鎮(zhèn)單一住宅用地”“城鎮(zhèn)混合住宅用地”與《城鄉(xiāng)用地分類標準》中的“城市建設用地”則不適用于農(nóng)家樂用地的管理。

可操作性

無論何種用地分類標準的制定, 最終目的是便于審查管理, 而現(xiàn)行標準存在部分粗放分類現(xiàn)象, 如在《城鄉(xiāng)用地分類標準》中將村莊建設用地定義為“農(nóng)村居民點的建設用地”, 對宅基地不夠明確, 難以指導農(nóng)家樂占用宅基地經(jīng)營的管理工作。因此, 在制定農(nóng)家樂用地分類標準時要注重管理的可操作性, 以農(nóng)家樂管理為主要針對對象, 以實現(xiàn)精細化管理。

地方層面:勇于探索先試先行的農(nóng)家樂用地政策

創(chuàng)新農(nóng)家樂用地流轉(zhuǎn)程序

三圣花鄉(xiāng)位于成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi), 依托優(yōu)良的鄉(xiāng)村資源發(fā)展成為我國著名的鄉(xiāng)村旅游地, 花鄉(xiāng)農(nóng)居內(nèi)的“清源際藝術中心”“隱約”“楓林居”都是典型的農(nóng)家樂。該地區(qū)鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展得益于土地流轉(zhuǎn)制度的變革, 其具體做法是:在政府主導下, 農(nóng)民將宅基地和土地承包經(jīng)營權等按照農(nóng)村土地出讓權的轉(zhuǎn)讓協(xié)議自愿流轉(zhuǎn)給11家新型的集體經(jīng)濟組織, 再由這些經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)給外來業(yè)主投資經(jīng)營, 農(nóng)民依靠土地經(jīng)營權入股并以“保底+分紅”的模式獲得收益。這樣一來, 不僅保護了耕地, 而且充分利用了宅基地:一是分散、廢棄、空閑宅基地通過整理后再經(jīng)過二次流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)換為建設用地, 提高了土地的利用效率, 促進了農(nóng)家樂集約化發(fā)展;二是未經(jīng)流轉(zhuǎn)的宅基地租賃給外來投資者進行專業(yè)化經(jīng)營, 農(nóng)民可以獲得較高的租金收益。此外, 當?shù)卣€在資金、人才與技術等方面為農(nóng)家樂發(fā)展提供了有力保障, 讓“農(nóng)民”不再是一種身份, 而是一種職業(yè)。

完善農(nóng)家樂用地管理政策

針對休閑農(nóng)業(yè)旅游的快速發(fā)展, 上海市也制定了一些政策, 如在《關于推進本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》中提出將多余產(chǎn)權房入股參與建設集中的、規(guī)模型產(chǎn)權式農(nóng)業(yè)旅游住宿設施, 開展農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營活動;在《關于加快推進本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見》中規(guī)范利用農(nóng)村宅基地經(jīng)營農(nóng)家樂的程序, 并嘗試解決農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)旅游項目的用地問題;在《關于開展農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點工作若干意見》中規(guī)定“依法取得的農(nóng)村集體建設用地, 可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)營性項目”, 這為農(nóng)家樂項目利用農(nóng)村集體建設用地提供了有力支持?？梢钥闯? 上海市致力于探索農(nóng)家樂用地管理政策并趨于完善, 這些利好政策的出臺才使得該市農(nóng)家樂得以長足發(fā)展。

三圣花鄉(xiāng)和上海市的成功經(jīng)驗表明:地方政府要勇于探索先行先試的農(nóng)家樂用地政策, 尊重土地用途管制機制, 利用新型的農(nóng)村經(jīng)濟組織機構(gòu)合理分配農(nóng)村土地資源, 規(guī)范農(nóng)家樂用地流轉(zhuǎn)程序, 逐步完善農(nóng)家樂用地管理政策, 實現(xiàn)利益最大化, 在地方試點取得經(jīng)驗后再逐步推廣到全國各地。

規(guī)劃層面:制定以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為先導的農(nóng)家樂旅游發(fā)展規(guī)劃

合理的規(guī)劃是農(nóng)家樂健康發(fā)展最根本的保障。對于農(nóng)家樂不是本地主流產(chǎn)業(yè)的地區(qū), 應把農(nóng)家樂項目納入該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 而對以農(nóng)家樂為主要產(chǎn)業(yè)依托的地區(qū)而言, 應單獨編制農(nóng)家樂旅游發(fā)展規(guī)劃, 分別從空間、時間、數(shù)量及質(zhì)量上對休閑農(nóng)業(yè)用地進行控制, 同時要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃相銜接, 確定規(guī)模和布局, 徹底改變無序開發(fā)和資源浪費的狀況。

 選址管理

不同地區(qū)農(nóng)家樂的選址條件是不同的, 因地制宜地掌握各地區(qū)的環(huán)境容量, 劃定該地區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)家樂優(yōu)先發(fā)展區(qū)、適宜發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū), 并采用減免稅收、資金補助等鼓勵方式引導農(nóng)家樂項目優(yōu)先選擇利用村內(nèi)廢棄宅基地、廢棄工礦用地等存量建設用地和未利用地, 以及制定資源開發(fā)管理條例等約束手段來保護農(nóng)民的基本農(nóng)田, 最終實現(xiàn)從空間上控制農(nóng)家樂用地位置的目的。

規(guī)?？刂?/span>

以規(guī)劃手段控制農(nóng)家樂規(guī)模的前提是要明確影響用地和建設規(guī)模的要素, 其中包含農(nóng)家樂所處的區(qū)位、地形和交通等自然因素及地方規(guī)章制度等政策因素。 (1) 區(qū)位因素。近郊型農(nóng)家樂用地受限較大, 其規(guī)模一般較小, 而偏遠農(nóng)村地區(qū)和景區(qū)周邊的農(nóng)家樂則規(guī)模較大。 (2) 地形因素。山地城市的宅基地面積標準本身就小于平原地區(qū), 因此其農(nóng)家樂規(guī)?？刂茟虻刂埔?。 (3) 交通因素。便利的交通直接促進農(nóng)家樂規(guī)模的壯大, 如成都三圣花鄉(xiāng)距離市中心15 km左右, 市民一般駕車前往, 隨后在省政府“以城帶鄉(xiāng)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局”的規(guī)劃指引下, 開通16條直達公交車線路, 更加便捷的交通擴大了客源市場, 使該地農(nóng)家樂數(shù)量增多、規(guī)模擴大。 (4) 地方政策因素。目前一些地方政府已出臺《農(nóng)家樂等級劃分與評定暫行標準》, 從經(jīng)營場地、接待設施、特色項目、環(huán)境保護、安全管理與服務質(zhì)量等方面對農(nóng)家樂做出星級劃分。在規(guī)劃中可以根據(jù)此標準評定結(jié)果, 采取星級標準與用地規(guī)模掛鉤的方式來控制農(nóng)家樂的規(guī)模, 同時還可以達到反向刺激服務質(zhì)量提高的目的。

 彈性管控

農(nóng)家樂旅游的淡季和旺季導致其經(jīng)營模式有短期與長期之分, 且前者比后者更為普遍, 規(guī)劃中要彈性處理淡旺季的土地利用問題, 保證農(nóng)村土地資源的復合利用。例如, 成片的農(nóng)田在淡季種植經(jīng)濟農(nóng)作物以保證農(nóng)民日常收入, 旺季種植觀賞性作物來賺取旅游費用;現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)配套設施用地, 如晾曬場、糧食和農(nóng)資臨時存放場所等在旺季可改為公共停車場用地;此外, 短期經(jīng)營的建 (構(gòu)) 筑物大多是臨時性的, 規(guī)劃管理時要定期核實各地區(qū)的農(nóng)家樂用地情況, 5年以上沒有用于休閑農(nóng)業(yè)的土地, 要收回其經(jīng)營權歸集體所用、恢復原狀再承包給村民繼續(xù)耕種。

規(guī)范化的農(nóng)家樂用地管理制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)農(nóng)村健康經(jīng)營的客觀要求, 是加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)競爭力的必然選擇, 是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。本文以政策視角分別從分類標準、法律法規(guī)、管理制度及城市規(guī)劃等維度對我國農(nóng)家樂土地利用管理問題進行剖析, 在借鑒成都市和上海市經(jīng)驗的基礎上, 最終形成“分類統(tǒng)一、制度創(chuàng)新、規(guī)劃銜接”的解決措施, 完善農(nóng)家樂用地管理制度, 保證農(nóng)村土地高效配置和合理利用。