近年來(lái), 國(guó)家農(nóng)業(yè)部、住建部、國(guó)土資源局及旅游局均對(duì)以農(nóng)家樂(lè)為代表的休閑農(nóng)業(yè)給予了政策上的支持。2015年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》指明支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂(lè), 可通過(guò)多渠道獲取土地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè);2017年中央一號(hào)文件利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合, 支持閑置宅基地做休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等, 鼓勵(lì)發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿, 為農(nóng)家樂(lè)發(fā)展帶來(lái)良好的機(jī)遇。但是農(nóng)家樂(lè)作為一種融合第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式, 其小到農(nóng)民利用自家宅基地經(jīng)營(yíng), 大到外來(lái)業(yè)主承包農(nóng)林用地經(jīng)營(yíng)的方式必然導(dǎo)致用地類(lèi)型多樣, 往往都會(huì)涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地資源的開(kāi)發(fā)和利用, 并且在不同部門(mén)出臺(tái)的政策中往往有著不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容 (表1) 。例如, 國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地的保護(hù), 住建部更關(guān)注城市建設(shè)用地, 農(nóng)業(yè)部則把農(nóng)家樂(lè)用地按建設(shè)用地進(jìn)行管理, 但集體建設(shè)用地中沒(méi)有與農(nóng)家樂(lè)用地直接相關(guān)的用途分類(lèi), 此外它對(duì)于廣義農(nóng)家樂(lè)的用地并無(wú)提及。各部門(mén)對(duì)土地分類(lèi)側(cè)重點(diǎn)的不同將直接增加農(nóng)家樂(lè)用地分類(lèi)的難度, 無(wú)法從定性的引導(dǎo)轉(zhuǎn)為針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家政策與法律制度相互脫節(jié)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力, 更是我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路, 為此國(guó)家在不斷的探索中。一方面是對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索, 如2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出要在穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下采用鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)等方式規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn);另一方面是對(duì)于“三塊地” (2) 的探索, 如2015年1月下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入試點(diǎn)階段, 其牽扯到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的修改和制度的完善, 并于2017年在對(duì)農(nóng)村宅基地的盤(pán)活利用上有了進(jìn)一步的考慮和推進(jìn)措施。

與國(guó)家政策不斷探索形成鮮明對(duì)比的是農(nóng)家樂(lè)用地相關(guān)法律制度的停滯不前。農(nóng)家樂(lè)作為一種新型的產(chǎn)業(yè)模式, 其用地管理有自身的特殊性——名義上沒(méi)有改變土地的農(nóng)用性質(zhì), 導(dǎo)致現(xiàn)在普遍通過(guò)承包、租賃、合作聯(lián)營(yíng)及自主開(kāi)發(fā)等方式獲取大多數(shù)的農(nóng)家樂(lè)用地, 只有很少部分用地按照建設(shè)用地報(bào)批程序, 辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)之后再經(jīng)營(yíng)。在承包與租賃價(jià)格低、見(jiàn)效快等利益優(yōu)勢(shì)的驅(qū)使下, 多數(shù)農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主往往會(huì)虛報(bào)實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容來(lái)規(guī)避?chē)?guó)土部門(mén)的審批和監(jiān)督, 這歸根結(jié)底源于我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范, 現(xiàn)存的《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》《旅游法》中均缺失對(duì)農(nóng)家樂(lè)用地管理此類(lèi)邊緣性項(xiàng)目的明確規(guī)定, 這種“無(wú)法可依”的現(xiàn)狀誘發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)主不斷采用“以假亂真”的手段圈地、擴(kuò)建, 不僅擾亂了國(guó)家土地市場(chǎng)秩序, 更容易導(dǎo)致破壞耕地等損害農(nóng)民根本利益行為的發(fā)生, 農(nóng)家樂(lè)發(fā)展的用地需求與耕地保護(hù)間的矛盾已成為制約農(nóng)家樂(lè)旅游發(fā)展的最大困境。

缺乏針對(duì)性的農(nóng)家樂(lè)用地管理政策

自2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的辦法》出臺(tái)后, 國(guó)家和地方高度重視農(nóng)村土地問(wèn)題, 上至國(guó)務(wù)院下至地方各級(jí)政府均下發(fā)了一系列文件, 如國(guó)土資源部聯(lián)合住建部、旅游局出臺(tái)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》、浙江省《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)家樂(lè)規(guī)范提升發(fā)展的意見(jiàn)》、上海市《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見(jiàn)》等, 欲通過(guò)不斷完善的規(guī)章制度來(lái)解決農(nóng)村土地問(wèn)題。但是綜觀(guān)這些文件, 其監(jiān)管重點(diǎn)依然是放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和政策扶持上, 而對(duì)于以農(nóng)家樂(lè)為代表的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的具體用地問(wèn)題則少有提及。究其原因, 一方面是由于國(guó)家政策作為宏觀(guān)調(diào)控手段, 研究總體性問(wèn)題, 對(duì)農(nóng)家樂(lè)用地這類(lèi)具體的問(wèn)題則無(wú)法做到事無(wú)巨細(xì);另一方面是因?yàn)榈胤礁骷?jí)政府在落實(shí)國(guó)家政策時(shí), 需因地制宜地制定政策, 涉及的農(nóng)家樂(lè)用地分類(lèi)管理問(wèn)題、利益分配問(wèn)題、資金運(yùn)作問(wèn)題并非是幾個(gè)政策標(biāo)準(zhǔn)一蹴而就可以解決的。

休閑農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

近年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題屢次作為中央一號(hào)文件的重點(diǎn)被提出, 休閑農(nóng)業(yè)更是被高度關(guān)注, 并希望通過(guò)統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃來(lái)帶動(dòng)它的發(fā)展。2015年農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》明確用地政策, 強(qiáng)調(diào)“在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下, 對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收帶動(dòng)作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地, 各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排”, 并鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式和增強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)O2O能力等方式加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的支持。

農(nóng)家樂(lè)用地管理和審批機(jī)制缺失, 導(dǎo)致了我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃, 阻礙了農(nóng)村土地資源的高效配置。首先, 農(nóng)家樂(lè)賴(lài)以生存的鄉(xiāng)村資源的開(kāi)發(fā)利用往往牽扯到眾多部門(mén)的利益, 宏觀(guān)規(guī)劃的缺失使得各部門(mén)工作難以有效協(xié)調(diào), 休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃銜接不暢, 造成鄉(xiāng)村土地資源和生態(tài)資源浪費(fèi);其次, 缺乏規(guī)劃的引導(dǎo), 農(nóng)戶(hù)自發(fā)建設(shè)的“農(nóng)家樂(lè)”發(fā)展重點(diǎn)模糊、經(jīng)營(yíng)方式雷同、功能和服務(wù)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重, 農(nóng)戶(hù)之間各自為政, 難以形成規(guī)模, 發(fā)揮休閑農(nóng)業(yè)的集聚效應(yīng);最后, 上位規(guī)劃的統(tǒng)籌作用缺失導(dǎo)致項(xiàng)目選址隨意、布局混亂和用地指標(biāo)不規(guī)范, 這在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地資源的高效配置, 從而限制了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。