現(xiàn)在，田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、在我國已然成為萬億元級別的產(chǎn)業(yè)新風(fēng)口，伴隨的風(fēng)險也不小。其中一項很大的風(fēng)險是落地。無論是哪種類型的小鎮(zhèn)，都不可能飄在空中，最終得落到土地上。

就需求端而言，田園綜合體為新生事物，對土地的需求與以往有所不同；就政策供給端而言，土地政策很多，集成應(yīng)用的空間很大。但是，目前還缺乏專門針對田園綜合體的政策，供需對接不易。

建設(shè)田園綜全體，需要能突出自身特色的精準(zhǔn)定位，并明確其規(guī)劃、建設(shè)、運營和投資主體。只留足城鎮(zhèn)發(fā)展空間是不夠的，要以產(chǎn)業(yè)為重點，明確其重點產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)；不只是建設(shè)好就了事，后期產(chǎn)業(yè)運營非常重要。

它不是什么房地產(chǎn)開發(fā)項目，而是特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的小鎮(zhèn)綜合體，需要細分結(jié)構(gòu)和組團，應(yīng)重視打造獨特的風(fēng)貌，突出美麗人居環(huán)境和文化內(nèi)涵。

從類型來看，田園綜合體，主要有產(chǎn)業(yè)型和文化旅游型兩種，也有兩者融合的“產(chǎn)業(yè)+文化旅游型”。

按區(qū)位分，有單點布局的，但更多的特色小鎮(zhèn)依托大中城市或者交通節(jié)點布局。不同的主體產(chǎn)業(yè)，不同的區(qū)位，對土地的要求也有所不同。

田園綜合體運營中，往往不同程度存在對相應(yīng)土地政策“不了解”“不會用”“不敢用”和“懶得用”等問題，特別是一些低級錯誤，降低了依法解決田園綜合體發(fā)展用地的保障能力，甚至人為增加了違法用地。

土地管理涉及的法律、法規(guī)、政策較多，同一個問題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件中。

需要對這些政策法規(guī)文件充分梳理并予以集成，同時結(jié)合項目的性質(zhì)、特點和用地需求，加強用地策劃，研究提出所需各類建設(shè)用地的解決方案，最終形成培育田園綜合體的政策空間。

按照現(xiàn)行政策，有10余種用地解決方案可供特色田園綜合體使用。

方案一

使用存量國有建設(shè)用地

批準(zhǔn)使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準(zhǔn)使用手續(xù)，即批準(zhǔn)用于建設(shè)市政道路等，可以發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但不用發(fā)劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發(fā)證。需要注意區(qū)分建設(shè)單位、管理單位與土地使用權(quán)人的不同。

國有土地劃撥，即行政方式。

國有土地使用權(quán)出讓。

國有土地租賃。

國有土地使用權(quán)作價出資或入股。

除批準(zhǔn)使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協(xié)議方式配置。

方案二

圈內(nèi)農(nóng)用地辦理轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)后依法提供給具體項目

土地利用總體規(guī)劃所確定的城市村鎮(zhèn)建設(shè)用地，被稱為“圈內(nèi)用地”。為實施規(guī)劃，需要占用圈內(nèi)用地，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)，由市、縣國土資源部門依法供應(yīng)。

方案三

圈外單獨選址建設(shè)項目用地

能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地范圍外土地的，經(jīng)批準(zhǔn)可以在圈外單獨選址建設(shè)。涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)；土地供應(yīng)方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時一并批準(zhǔn)。

方案四

使用國有農(nóng)用地

建設(shè)需要使用國有農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，依法辦理供應(yīng)手續(xù)，不用辦理征收手續(xù)。

方案五

直接使用集體建設(shè)用地

有六種情形可使用集體建設(shè)用地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地。

村民住宅。

集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的。

以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股、聯(lián)營與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的。

在33個農(nóng)村“三塊地”改革試點，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營性項目。

返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，可依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂；也可通過租賃農(nóng)房或與擁有合法宅基地、農(nóng)房的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶合作改建自住房。

方案六

使用國有未利用地

建設(shè)項目可以使用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地，不需修改規(guī)劃，也不用辦理轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，直接批準(zhǔn)用地。

方案七

使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設(shè)用地使用。而國家建設(shè)項目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計劃指標(biāo)，不繳納新增費和耕地開墾費。

方案八

使用設(shè)施農(nóng)用地

設(shè)施農(nóng)用地是指設(shè)施農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。

設(shè)施農(nóng)業(yè)項目不同于一般的建設(shè)項目，其用地也不同于一般建設(shè)項目用地，符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地，按農(nóng)用地進行管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，不作為新增建設(shè)用地管理。附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地有一定比例限制。

設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：

經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機農(nóng)資存放、維修場所；

以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；

以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。

方案九

結(jié)合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區(qū)內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到項目區(qū)內(nèi)各業(yè)用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。土地整治規(guī)劃方案中包含了整治后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和各類項目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。

土地整治實施規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實施規(guī)劃，相應(yīng)調(diào)整項目區(qū)內(nèi)各類用地產(chǎn)權(quán)和地類，直接為項目區(qū)內(nèi)原用地單位整治后的用地辦理相應(yīng)用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計劃指標(biāo)。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法辦理供地手續(xù)。

方案十

使用增減掛鉤項目建新區(qū)用地的，視同建設(shè)用地；

農(nóng)業(yè)項目使用國有農(nóng)用地，有承包經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、由農(nóng)場職工按要求耕種等方式；

農(nóng)業(yè)項目使用集體農(nóng)用地，有承包經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣、由原農(nóng)戶按要求種植等方式；

使用四荒地等未利用地的，有承包經(jīng)營、四荒地拍賣、流轉(zhuǎn)等方式，使用年限最長50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要審批；

農(nóng)村三項建設(shè)使用圈內(nèi)農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，再由縣市人民政府批準(zhǔn)使用；

符合條件的農(nóng)村道路用地和農(nóng)田水利設(shè)施用地屬于農(nóng)用地，不屬于建設(shè)用地，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占建設(shè)用地指標(biāo)；

地質(zhì)災(zāi)害治理工程用地，按照地質(zhì)災(zāi)害治理項目辦理項目審批手續(xù)，不辦理征收、轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占用指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)足額安置補償。

此外，還可以通過市場解決項目用地：

以轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)；

以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式取得目標(biāo)公司控制權(quán)，進而實現(xiàn)開發(fā)利用目標(biāo)土地的目的；

以合作開發(fā)方式開發(fā)利用目標(biāo)土地；

原有建設(shè)用地地依法改變用途等土地使用條件后,用作發(fā)展項目用地；

原有建設(shè)用地辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)后，用作發(fā)展項目用地。