現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度由相關(guān)法律所規(guī)定，如《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有制性質(zhì)為農(nóng)民集體所有，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定農(nóng)村宅基地由法律規(guī)定的規(guī)劃主體規(guī)劃使用，《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)等等。本文討論宅基地改革問題，主要是從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度，對推進宅基地改革的思路作一探討。

十 九 大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此前提下，明確提出了深化農(nóng)村土地制度的任務(wù)。隨后，2018年 中 央 一 號文件根據(jù) 十 九 大 精神，對深化包含宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革作出了具體部署。究竟如何推進宅基地制度改革，尚需深入探討。

一、宅基地改革的目標導向

2018年 中 央 一 號文件即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《意見》對包括土地制度改革在內(nèi)的改革，是從“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的角度提出的，要求必須把制度建設(shè)貫穿實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程，“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

《意見》對宅基地改革提出了一些具體要求，如系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點經(jīng)驗，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地利用管理政策體系，扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，等等。

推進宅基地改革，還需要從深層次上認識和把握宅基地改革的意義。宅基地改革不僅要解決群眾最直接、最現(xiàn)實的利益問題，不僅要有問題導向，更要有目標導向，要服務(wù)和服從于未來鄉(xiāng)村振興的長遠目標，立足于鄉(xiāng)村自身發(fā)展，從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，從中國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略的高度來設(shè)定目標指向。

首先，宅基地改革要著眼于確立鄉(xiāng)村振興的空間布局。

這一次農(nóng)村宅基地制度改革，首要一條的是規(guī)劃布局宅基地，確定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的場所和基地，確定未來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標之后的中國現(xiàn)代化新鄉(xiāng)村的坐落空間，建設(shè)未來新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)。

這是因為，改革開放四十年來，我國農(nóng)村社會發(fā)生了一系列重大變化，其中最大的一個變化是，由于大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口進入城市，大量村莊變成為“空心村”，許多村莊能否作為“鄉(xiāng)村”來“振興”是不確定的，許多農(nóng)村人口能否成為鄉(xiāng)村振興的主體是不確定的，他們還處于是進入城市還是留在農(nóng)村的選擇之中。之所以還在“選擇”，是因為他們想要進城落戶，但成本太高難以承受，城市接納能力也有不足，難以消化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須為那些處于不確定狀態(tài)的農(nóng)村人口作出抉擇創(chuàng)造條件，把將要“振興”的鄉(xiāng)村確定下來。

就是說，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先必須明確：鄉(xiāng)村在哪里，鄉(xiāng)村在哪里振興，誰在那里振興鄉(xiāng)村。這個新鄉(xiāng)村居民的居住區(qū)可以是原有行政村、自然村所在地，也可以在新的鄉(xiāng)村區(qū)域，如山東、河北、河南一些農(nóng)村由多個空心村合并而來的新型農(nóng)村社區(qū)，如易地搬遷的村莊。無論如何，這個將要振興的新鄉(xiāng)村必須是也一定是未來新鄉(xiāng)村居民長期穩(wěn)定居住的居民區(qū)，而絕不應當、也不能允許過去那種低水平、低層次的說變就變、一變再變的村莊規(guī)劃重演一遍。

也就是說，這一次宅基地改革必須要以2035年鄉(xiāng)村振興目標為導向、為依歸，以2050年我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國時“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”這一目標為導向。這次宅基地定了，就應當做到，不僅到2035年鄉(xiāng)村居民還住在那里，到2050年還住在那里。

其次，宅基地改革要為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件。

與為建設(shè)新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)的目標服務(wù)同等重要的是，這一次農(nóng)村宅基地制度改革，絕不能仍然是固化城鄉(xiāng)二元體制、進一步分隔城鄉(xiāng)社會的改革，而必須是推動促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革。這次農(nóng)村宅基地制度改革以后，不應當仍然城市是城市、鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，仍然城鄉(xiāng)居民兩相隔離、不能雙向流動。

如《意見》中“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”所要求的那樣，改革必須“堅決破除體制機制弊端”，“推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換”，“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

這里的“城鄉(xiāng)要素自由流動”，最重要的要素是勞動力資源、人才資源。有意愿留在農(nóng)村的農(nóng)民要能夠心甘情愿留在農(nóng)村，而不再受到城市各方面優(yōu)勢條件的誘惑而猶豫不決;有意愿來到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的城里人也要能夠順利有序來到農(nóng)村，而不再被以種種理由拒絕。這是中國特色現(xiàn)代化建設(shè)在新時代發(fā)展階段的必然要求，也是國 家 領(lǐng) 導 人提出的明確要求。2018年3月7日，十 三 屆 全 國 人 大一次會議上，習 近 平在參加廣東代表團審議政府工作報告時提出：“一方面 要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！?/span>

事實上，現(xiàn)實中城鄉(xiāng)人口雙向流動已經(jīng)在進行中。2018年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在博鰲亞洲論壇上稱，目前農(nóng)民工總量達到2.8億人，同時據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，城市人口下鄉(xiāng)人數(shù)已超過700萬，且在快速增加。這一狀況表明，城市人口如何進入鄉(xiāng)村迫切需要規(guī)范和疏導，農(nóng)村宅基地制度改革要為城市人才來到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興各項事業(yè)提供居住生活的空間。

第三，宅基地改革要為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造條件。

宅基地改革服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須有利于為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供空間，必須容納和承載鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)代生活方式，必須有現(xiàn)代化的物質(zhì)生活、精神生活、社會生活所需要的公共設(shè)施、公共空間。

從物質(zhì)生活來看，居民住宅區(qū)必須按照現(xiàn)代生活方式的邏輯，建立系統(tǒng)配套的高標準公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等設(shè)施。鄉(xiāng)村振興的一個標志應當是鄉(xiāng)村居民家庭和城市居民家庭一樣也能夠消費現(xiàn)代化的耐用家用電器。消費家用電器并不是把家用電器運到居民家中而已，如使用洗衣機，必須有上下水給排水設(shè)施，必須有污水收集和處理系統(tǒng)，這就需要確定居民集中居住的人口規(guī)模。

從經(jīng)濟生活來看，要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工經(jīng)營場地，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營場地。

從精神文化生活來看，一個居民區(qū)必須有基本的文化設(shè)施、體育設(shè)施、娛樂設(shè)施，特別是必須有一所高標準、高水平的學校，滿足居民子女享受現(xiàn)代化水平教育的需求，而一所標準化的小學通常需有約4000人口左右的居民居住集中度。

從社會保障來看，要有一定水平的社區(qū)醫(yī)院、安全保障機構(gòu)和設(shè)施等。從居民公共生活來看，要有村委會、村民議事會、村民監(jiān)督委員會等村民自治組織的活動，要有活動場所。

顯然，合理安排布局新鄉(xiāng)村的公共設(shè)施、公共資源，才能合理安排居民住宅的宅基地，才能形成長期穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興基地。

第四，宅基地改革要有利于推動具有鄉(xiāng)村地域特色的建筑文化的繁榮。

現(xiàn)階段全國各地都有祖先留下的特色民居，如福建的客家土樓、廣東開平的碉樓、山西以喬家大院為代表的大院民居、安徽以西遞宏村為代表的徽派民居。少數(shù)民族地區(qū)也有許多特色民居，如貴州的千村苗寨、土家族的吊腳樓、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

長期以來，由于農(nóng)村發(fā)展滯后，再加上農(nóng)民自行建房缺乏引導和支持，建筑缺少設(shè)計，外觀缺乏特色，很少見到地域文化特色鮮明的民居。按照十九大提出的“推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的要求，按照《意見》中“強化新建農(nóng)房規(guī)劃管控，加強‘空心村’服務(wù)管理和改造”，“保護保留鄉(xiāng)村風貌，開展田園建筑示范”的要求，值此鄉(xiāng)村振興新時代，宅基地制度改革必須能夠促進鄉(xiāng)村民居形成嶄新風貌，為后人留下特色民居群落。

第五，宅基地改革要適應生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的需要。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村人居環(huán)境狀況很不平衡，臟亂差問題在一些地方比較突出，而且住宅布局分散，結(jié)構(gòu)陳舊，建筑技術(shù)含量低，安全性不高，與全面建成小康社會要求和農(nóng)民群眾期盼還有較大差距，是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板。

這種狀況也與宅基地管理制度不完善密切相關(guān)。2018年2月中辦國辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，2018年中央一號文件提出將以這一方案推動改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩(wěn)步有序推進農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理。

對農(nóng)村人居環(huán)境的整治突顯了宅基地制度改革的緊迫性。只有在宅基地制度改革的基礎(chǔ)上實施人居環(huán)境治理，這項治理工作才可能不僅具有現(xiàn)實意義，也更具有長遠意義，更能夠配合和促進鄉(xiāng)村在新建、修建、重建住宅時采用新標準、高標準，適應生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的時代要求，打造新時代、新鄉(xiāng)村的宜居環(huán)境。

第六，宅基地改革要為提升鄉(xiāng)村治理水平、建設(shè)治理有效的新鄉(xiāng)村發(fā)揮作用。

如果農(nóng)村宅基地制度不再限制城市人口進入農(nóng)村，那么，當許多城市人才參與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且成為農(nóng)村居民以后，就像農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后一定要成為城市公民、選民、居民，參與城市公共生活一樣，來自城市的鄉(xiāng)村新居民必須成為村民自治組織成員參與村民自治，而由于他們的思想政治素質(zhì)較高，一定會發(fā)揮積極作用，推動鄉(xiāng)村治理更加有效。

第七，建立完善農(nóng)村宅基地管理新的體制機制。

現(xiàn)行有關(guān)法律所規(guī)定的的農(nóng)村宅基地管理制度在很大程度上已經(jīng)不適應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、形成一個成熟定型的土地制度體系、為鄉(xiāng)村振興提供可靠制度保障的要求相比存在著差距。因此，這一次宅基地改革的必要性和重要性還在于，改革必須著眼于建立完善體現(xiàn)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的農(nóng)村宅基地管理制度。

二、切實解決與宅基地相關(guān)的現(xiàn)實問題

首先，保護農(nóng)民合法的宅基地權(quán)益，盤活現(xiàn)有作為財產(chǎn)的宅基地和房屋，開發(fā)利用農(nóng)民宅基地資源。

宅基地改革必須以保護農(nóng)民合法的宅基地和房屋財產(chǎn)為出發(fā)點和歸宿，在保護農(nóng)民的宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，積極主張和爭取農(nóng)民的宅基地和房屋權(quán)益，依法讓農(nóng)村宅基地作為一種稀缺資源兌現(xiàn)它的市場價值，讓農(nóng)民得到應有份額。

其次，宅基地改革必須以節(jié)約集約利用土地資源為目標。

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地的取得和使用存在著嚴重的不規(guī)范、不經(jīng)濟、不公平的問題，一些農(nóng)戶隨意超標占用宅基地，造成了土地資源的嚴重浪費。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里，其中農(nóng)村宅基地面積13萬平方公里，約占70%。在山東省，2013年農(nóng)村宅基地用地2083萬畝，戶均1.23畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的68%，盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進城，但農(nóng)村宅基地反而不斷增加，從2005年到2012年增加了270萬畝。該省德州市農(nóng)村宅基地總面積約150萬畝，人均260平方米，而國家、山東省規(guī)定人均宅基地面積為150和100平方米。

許多農(nóng)戶超標多占宅基地面積，多由于缺乏規(guī)劃居住區(qū)、沒有嚴格執(zhí)行批準程序規(guī)定、農(nóng)戶自行亂占缺乏管理等原因造成。如果能夠依法依規(guī)調(diào)節(jié)整治超標濫占宅基地的行為，可分別節(jié)約土地60萬畝和100萬畝(按此間增減掛鉤節(jié)余指標交易而產(chǎn)生的土地級差收益每畝30萬元計，可籌措資金1800―3000億元)。宅基地改革應與解決多占、亂占宅基地的問題結(jié)合起來。

第三，宅基地改革要使宅基地制度與承包地制度協(xié)調(diào)配套。

十 九 大提出改革農(nóng)村土地制度，要完善承包地“三權(quán)(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán))分置”制度，以此鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2018年中央一號文件同時對宅基地制度改革作出具體部署，要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在這里，承包地和宅基地分別實行三權(quán)分置，實質(zhì)是要形成兩項制度的協(xié)調(diào)一致：承包地三權(quán)分置，是要在穩(wěn)定所有權(quán)和承包權(quán)的基礎(chǔ)上讓經(jīng)營權(quán)更多流轉(zhuǎn)起來，從而在較多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村就業(yè)人口非農(nóng)化的條件下，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)人口的收入水平，允許和規(guī)范城市居民進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、促進農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

因此，協(xié)同承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革規(guī)范引導宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，允許本集體經(jīng)濟組織之外的人口，特別是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)所需要的城市人才進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、鄉(xiāng)村區(qū)域，就變得十分必要。

新鄉(xiāng)村居民區(qū)建設(shè)不僅要極大地提高鄉(xiāng)村居民居住條件、生活質(zhì)量，而且要為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件。

三、能否取消現(xiàn)行農(nóng)村宅基地取得制度

在承包地制度中有一個“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，其實質(zhì)是在一個時點上將土地承包關(guān)系固定起來，讓新增人口不再擁有集體土地承包權(quán)。宅基地改革應當借鑒這一改革思路，停止給農(nóng)村新增居民戶分配宅基地，取消現(xiàn)行宅基地取得制度(分配制度)。

“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，來源于1987年國家在貴州省湄潭縣所進行的改革試驗。試點到1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》作出規(guī)定：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法?！?/span>

2003年起實行的《土地承包法》也在一些條款中肯定了這一原則。如該法第二十七條規(guī)定:“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！钡诙藯l規(guī)定：“下列土地應當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：(一)集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地;(二)通過依法開墾等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的?！睂嶋H上這三條所規(guī)定的新增土地來源絕大多數(shù)農(nóng)村非常少有，所以農(nóng)村新增人口基本上不再有機會承包土地。

上世紀九十年代初、中期進行的第二輪承包將土地承包經(jīng)營期限延長至三十年，其中包含了將“增人不增地、減人不減地”制度延長三十年。十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，其中也包含這一原則。

這一制度將人口與土地承包的關(guān)系進行封閉和固化，不再根據(jù)人口的變動重新調(diào)整承包地，從制度上終結(jié)了由不斷分地而產(chǎn)生的土地細碎化問題，強化了已承包土地的農(nóng)民穩(wěn)定承包關(guān)系的預期，非常重要的是，這一原則有利于讓既有承包關(guān)系長久不變地穩(wěn)定下來，讓承包制度有條件成為一個成熟定型的制度。

讓宅基地制度也能夠停止農(nóng)村新增居民戶繼續(xù)取得宅基地，其必要性和重要性主要有以下幾點：

第一，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地保有量已經(jīng)遠遠超過農(nóng)村新增居民戶對宅基地的需求，不應當仍然以現(xiàn)有方式給新增居民戶分配宅基地，來進一步加劇農(nóng)村土地資源的浪費。

總體上農(nóng)村居民人口在下降。我國常住人口城市化率，2017年已經(jīng)達到58.52%，8.1億人口在城市，農(nóng)村常住人口只有5億多。而現(xiàn)階段，我國農(nóng)村向9億農(nóng)村戶籍人口供給了宅基地，早就具備了取消宅基地分配制度的條件和必要性。將來我國城鎮(zhèn)化率將達到70%以上，農(nóng)村宅基地的需求還將進一步縮減。

第二，取消現(xiàn)行宅基地分配制度，農(nóng)村新增居民戶除了可以選擇進城落戶以外，可以采取在本村或外村流轉(zhuǎn)宅基地和房屋使用權(quán)。這樣做，有利于農(nóng)村人口流動，也有利于進城落戶的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地，兌現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場價值。新增居民戶不再可以免費取得宅基地，轉(zhuǎn)而向進城落戶的農(nóng)戶、因人口變動而剩余宅基地的農(nóng)戶尋求流轉(zhuǎn)宅基地，宅基地的價值就會有所提高。

第三，在停止以現(xiàn)有方式給新增居民戶分配宅基地的基礎(chǔ)上，可以制定實施有條件允許城市人才進入農(nóng)村、接受農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的政策。

在沒有停止免費提供宅基地的前提下允許城市人口進入農(nóng)村，會使更多農(nóng)村居民戶申請宅基地，使宅基地供應過多增加。應當由縣級政府制定實施允許有條件參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的城里人進入農(nóng)村的政策，而絕不能允許隨便什么人想來就可以來。比如，首先要著眼于從城市甚至從發(fā)達國家引進優(yōu)質(zhì)教育資源、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，如城市大學退休教授、退休的中小學高級教師、城市醫(yī)院退休醫(yī)生、外國教師，等等。這里必須特別明確的是，允許城市人才、外來人才進入農(nóng)村，絕不是給他們提供宅基地，而只是允許他們參與流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這一改革必將推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，也有利于加快規(guī)劃建設(shè)新鄉(xiāng)村村民居住區(qū)。

第四，像承包地制度停止新增人口承包承包地一樣，停止農(nóng)村新增居民戶取得宅基地，有利于適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的宅基地制度，從而形成統(tǒng)一的、更加成熟定型的宅基地制度。

為此，國家應當通過修改《土地管理法》及實施細則，規(guī)定從一個時點(比如2018年中央一號文件公布之日)起，無限期停止受理分配宅基地的申請;農(nóng)村新增居民戶選擇定居農(nóng)村，可以租賃、接受轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，如同選擇定居城市的農(nóng)民可以租賃、購買城市居民房屋一樣。

如此，可以讓農(nóng)村新增居民戶對是否進城落戶早作決斷，也可以有條件地向有意愿參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的城里人開放宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)村引進城市人才創(chuàng)造條件。

四、結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署推進宅基地改革

第一，宅基地改革應當在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起始階段進行。宅基地改革應當成為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重要組成部分。即使是同步推進宅基地改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的其他各方面政策落地，也要為宅基地改革留出空間、作出準備。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會建設(shè)等等方面的資源布局，必須與新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)相協(xié)調(diào)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃首先應當是新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃，這一規(guī)劃必須將宅基地改革包含其中。

無論是另起爐灶的新型農(nóng)村社區(qū)，還是原有行政村、自然村，都應當規(guī)劃出為本村新增農(nóng)民居民戶或外來人口預留的居住區(qū)域。如果是原有行政村、自然村，應當推動已經(jīng)進城落戶的居民戶將其宅基地及其房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給引進的城市人才、外來人才;如果是新社區(qū)，應當將本村已進城落戶的農(nóng)戶的原有宅基地置換出來的新宅基地，用于流轉(zhuǎn)給引進的城市人才、外來人才。規(guī)劃基本完成的時候，就要著力開展“招才引智”、“招教引醫(yī)”活動，引導城市人才落戶新鄉(xiāng)村。

第三，宅基地改革要按照新的標準、國家標準，規(guī)定村民宅基地份額(比如每戶不得超過100平方米，有的地方只規(guī)定87平方米);在那些宅基地浪費嚴重的鄉(xiāng)村，應將農(nóng)戶原來超標多占的宅基地清退整理出來，作為集體建設(shè)用地。要把空心自然村合并到人口較為集中的行政村或自然村，騰出閑置的宅基地。

這些新增的農(nóng)村集體建設(shè)用地，一部分應當用于建設(shè)高標準新鄉(xiāng)村現(xiàn)代化生活所需要的公共設(shè)施，包括學校、醫(yī)院等等，一部分用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要的場地。特別重要的是，要有一部分用于與外地城市進行交易，通過占補平衡政策，把建設(shè)用地指標給它們，以取得高額級差地租，同時把這一部分由宅基地整理而來的土地復墾為耕地，作為集體經(jīng)濟組織的承包地流轉(zhuǎn)給有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體(可以是外來進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的城市工商業(yè)者)，以取得較高水平的流轉(zhuǎn)費用。

第四，可以由縣級政府作出規(guī)定，新鄉(xiāng)村中的住宅務(wù)必充分體現(xiàn)地域文化特色和生態(tài)文明理念。新建住宅一定要創(chuàng)造新的地域特色，要創(chuàng)造性地繼承發(fā)揚傳統(tǒng)地域特色。舊房屋可以進行適當?shù)耐庥^改造?？梢杂煽h級政府在上級專項財政資金支持下，邀請城市高水平的建筑設(shè)計機構(gòu)、專家到鄉(xiāng)村中來學習研究，創(chuàng)新設(shè)計出新的體現(xiàn)地域特色文化、體現(xiàn)人與自然和諧融合的生態(tài)文明理念的獨特建筑風格，而絕不能允許千篇一律、千房一面。

也就是說，新鄉(xiāng)村居民區(qū)建設(shè)不僅要極大地提高鄉(xiāng)村居民居住條件、生活質(zhì)量，而且要為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件，讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略完成以后的中國鄉(xiāng)村，能夠充分體現(xiàn)中國文化、中國精神、中國氣派。

五、形成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

宅基地改革之后，可以逐步形成一個農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村宅基地所有者集體經(jīng)濟組織制度。具體主要包含下列內(nèi)容：

第一，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)集體所有制度。這里的“集體所有”指的是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)由農(nóng)戶共有，宅基地由宅基地所有者集體組織成員依法共同管理，相關(guān)事務(wù)由這個組織成員共同決定。比如說如果宅基地將要被征用，這個集體組織成員可以開會協(xié)商征地補償事宜、談判策略，共同決定補償標準、談判底線，等等。

宅基地產(chǎn)權(quán)制度中最重要的制度應當是“資格權(quán)制度”。所謂“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”指的是實然的資格權(quán)、已經(jīng)取得了宅基地的資格權(quán)，而不是應然的、虛擬的、可以取得但尚未取得宅基地的資格權(quán)。沒有取得、尚未取得宅基地的居民戶，就沒有資格權(quán)。不管能否按照本文的建議取消新增居民戶的宅基地資格權(quán)，現(xiàn)實中任何時點上的“農(nóng)村宅基地所有者集體成員”也是固定的：他們是指已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)村居民戶。比如說，一個家庭，兒子雖然已經(jīng)結(jié)婚，但沒有自立門戶、仍然住在父母家里，就不是一個獨立的居民戶，既沒有取得宅基地，也就沒有資格權(quán)。

第二，由宅基地集體所有權(quán)所產(chǎn)生的收益由所有者集體成員即具有資格權(quán)的農(nóng)戶共享。不具有資格權(quán)的農(nóng)戶，就不具有分享由宅基地所有權(quán)所帶來收益的資格。比如說，如果村里宅基地全部被征用，土地征用補償費用即由具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶按戶均分。假如是部分宅基地被征用，相關(guān)農(nóng)戶則因不再存在這份宅基地而使資格權(quán)滅失，那么所產(chǎn)生征地補償費用可以采取的分配方式是大頭歸農(nóng)戶(比如98%)、少量歸集體共有，同時不再保留其“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格。

第三，在每個擁有資格權(quán)的農(nóng)戶家庭內(nèi)部，其成員也應該是固定的。當時一個農(nóng)戶取得宅基地時，這個農(nóng)戶有幾口人，這幾口人就是這個按戶取得的收益的共享者，這個家庭內(nèi)部新增的成員并不具備享有由宅基地所有權(quán)、資格權(quán)帶來的收益分配權(quán)。為了避免家庭內(nèi)部財產(chǎn)糾紛，應當對此加以明確。因為如果宅基地被征用，可能產(chǎn)生數(shù)百萬元的補償費用，如果不從制度上(應當寫進法律條文中)明確規(guī)定就可能引發(fā)矛盾，不利于社會和家庭和諧穩(wěn)定。

第四，可以考慮由法律規(guī)定對擁有農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶收取一定宅基地使用費，用于宅基地所有者集體組織的各種事務(wù)。比如說這個集體成員要開會，需要租用場地，就要支付費用;需要邀請專家、律師等等提供服務(wù)，也會產(chǎn)生費用。如果規(guī)定按照從宅基地資格權(quán)取得的收益的比例進行收費，在宅基地經(jīng)營收益較高的情況下，就可以形成較高的集體收益，可以為成員增進更多福利。

第五，不應當也沒有必要硬性規(guī)定或要求那些擁有資格權(quán)但已經(jīng)進城落戶的農(nóng)戶放棄資格權(quán)。除非宅基地改革中明確規(guī)定，對宅基地所有者農(nóng)戶自愿放棄資格權(quán)、自愿交回宅基地的，可以給予其合理補償。但不放棄者，應當保留其作為“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格，在宅基地管理事務(wù)中保留其發(fā)言權(quán)，保留其收益權(quán)，同時應推動其流轉(zhuǎn)其宅基地和房屋使用權(quán)。這樣既可盤活資源，幫助那些擁有資格權(quán)的農(nóng)戶取得財產(chǎn)收益，又能促進鄉(xiāng)村振興。